Ulrich Riehm, Knud Böhle, Ralf Lindner

Elektronische Petitionen und Modernisierung des Petitionswesens in Europa

Berlin: Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) 2011, TAB-Arbeitsbericht Nr. 146
[Inhalt]   [Zusammenfassung]

EINLEITUNG

Petitionen sind zu einem Thema in der Öffentlichkeit geworden. Die Berichterstattung in den fünf großen überregionalen Tageszeitungen hat sich im Jahr 2009 im Vergleich zur Berichterstattung in den Jahren zuvor fast verdreifacht.1 Petitionen sind darüber hinaus selbst öffentlich geworden: Ein Teil der an den Bundestag gerichteten Petitionen kann im Web des Bundestages nachgelesen werden, man kann sie mit dem eigenen Namen unterstützen und ihre Inhalte in einem öffentlichen Onlineforum diskutieren. Gegebenenfalls werden Petenten zu öffentlichen Sitzungen des Petitionsausschusses eingeladen, um ihr Anliegen dort zu vertreten.

Dies geht zurück auf eine markante Innovation des Petitionswesens des Deutschen Bundestages aus dem Jahr 2005 - die Einführung Öffentlicher und elektronischer Petitionen.2 Die Vermutung liegt nahe, dass die gesteigerte Medienwahrnehmung mit dieser Modernisierung zusammenhängt. Der Bericht des TAB, der im Auftrag des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung und auf Anregung des Petitionsausschusses erstellt wurde, analysiert im Einzelnen die Veränderungen des Petitionsverfahrens beim Deutschen Bundestag und betrachtet darüber hinaus den Einsatz des Internets im parlamentarischen Petitionswesen in Europa.

1. THEMATISCHER HINTERGRUND

Der Einsatz des Internets durch politische Institutionen, für politische Zwecke und politisches Engagement wird schon so lange erprobt, weiterentwickelt und kontrovers diskutiert, wie es das Internet gibt. Phasen euphorischer Hoffnungen auf eine Stärkung der Demokratie wurden immer wieder abgelöst durch Skepsis. über die demokratiefördernden Wirkungen des Internets bis hin zu Bedrohungsszenarien vom Ende jeder berechenbaren Politik in einer digitalisierten Welt, wie sie Ende 2010 in der Debatte um Wikileaks wieder, aber nicht zum ersten Mal, zu hören waren.

Die Wissenschaft ist diesem Auf und Ab in einem gewissen Abstand gefolgt, hat die Debatte nachgezeichnet und mit eigenen Beiträgen befeuert und versucht, das Thema auch empirisch fundiert aufzuarbeiten.3

In dieser TA-Untersuchung geht es um den Interneteinsatz im Petitionswesen, also um ein von einem staatlichen Akteur, einem Parlament, etabliertes Angebot zur Wahrnehmung eines demokratischen Grundrechts, das sich mit Informations-, teilweise auch mit Kommunikations- und Partizipationsmöglichkeiten an die Bürger wendet und deren Teilhabe am politischen Geschehen unterstützen soll. In Termini oft verwendeter "E-Begrifflichkeiten" fällt das Untersuchungsgebiet insbesondere in die Bereiche der E-Demokratie, des E-Parlaments und der E-Partizipation. Im Folgenden werden zunächst einige allgemeine Charakteristika des Petitionswesens herausgearbeitet, dann auf die Besonderheiten von E-Petitionen eingegangen und schließlich die leitenden Fragestellungen entwickelt.

1.1 PETITIONEN

Petitionen sind eine sehr spezielle Form der bürgerschaftlichen Teilhabe.4 Sie beziehen sich in ihrem Kern auf das Verhältnis des Bürgers zum Staat und seinen Behörden und Dienstleistungen. Dies macht ihren grundsätzlich politischen Charakter aus. Sie decken ein sehr breites Fall- und Themenspektrum ab, das von dem persönlichen Hilfeersuchen eines Einzelnen, über die Beschwerde über eine als unangemessen oder ungerecht empfundene administrative Entscheidung bis zu einer aktuellen, breit diskutierten, hochbrisanten politischen Forderung reichen kann. Diese Spannweite zwischen persönlichem oder gar privatem Anliegen und politischer Aktion ist dabei keine neue Eigenschaft von Petitionen, sondern lässt sich in der Geschichte des Petitionswesens weit zurückverfolgen. Damit hängt ebenfalls zusammen, dass Petitionen nicht nur von Einzelnen, sondern auch von Vielen übermittelt werden können.

Petitionen gehören zu den partizipativen Verfahren, bei denen die Bürger ihre eigenen Themen auf die Agenda der Politik setzen können, und sie sind ein besonders "unbürokratisches" Beteiligungsinstrument. Die formalen Vorgaben sind sehr gering und Petitionen verursachen für den Petenten kaum Kosten.

Kann man so die "Input-Seite" des Petitionsverfahrens als besonders offen und niedrigschwellig kennzeichnen, so sind die formalen Durchsetzungsmöglichkeiten sehr beschränkt. Petitionen sind im Vergleich etwa zu gerichtlichen Verfahren oder Varianten der Volksgesetzgebung besonders durchsetzungsschwach. Das in vielen Staaten in Verfassungen und Gesetzen verankerte Petitionsrecht garantiert zunächst nichts anderes als die Entgegennahme einer Petition und den Schutz der Petenten vor Nachteilen, die er oder sie durch eine Petition erleiden könnte. In welcher Art und Weise sich der Petitionsadressat mit den Eingaben befasst, welche Untersuchungsrechte er im Einzelnen hat, ob der Petent einen Anspruch auf einen Petitionsbescheid erheben kann oder welche Mittel dem Petitionsadressaten zur Verfügung stehen, um der Durchsetzung seiner Beschlüsse Geltung zu verschaffen, ist in den verschiedenen Ländern unterschiedlich geregelt. Die niedrigen Hürden bei der Eingabe und die geringe Durchsetzungsfähigkeit nach Abschluss des Verfahrens sind aber die beiden Eigenschaften, die allen Petitionen mehr oder weniger gemeinsam sind.

  1. In der Tradition des "Supplizierens" bat der Bürger beim Landesherrn um eine besondere Gunst. Diese "demütige Bitte" setzt sich im Eingabewesen von Diktaturen (so etwa in dem ausgeprägten Eingabewesen an den Staatsratsvorsitzenden der DDR) und präsidentiellen Regierungssystemen (etwa dem heutigen Russland) fort. Diese auf eine besondere, persönliche und direkte Beziehung zwischen Bürger und Staatsoberhaupt setzende Tradition hat auch im modernen parlamentarischen Petitionsverfahren seine Spuren hinterlassen. In starken repräsentativen, parlamentarischen Demokratien haben sich die Parlamente als anerkannter Petitionsadressat gegenüber Regierung und Staatsoberhaupt meist durchsetzen können. Aber die Tradition einer von der Öffentlichkeit abgeschotteten und transparente Verfahrensregeln entbehrenden Gunsterweisung lebt auch dort fort.
    Dagegen wird gelegentlich Kritik der Art geäußert, dass es für moderne demokratische Gesellschaften unwürdig sei, wie der Bürger im Petitionsverfahren als Bittsteller dem Staat gegenübertrete, und es wird ein Petitionsrecht gefordert, bei dem der Petent dem Petitionsadressaten "auf Augenhöhe" und gleichberechtigt gegenübersteht. Ob diese Kritik berechtigt ist, soll hier nicht weiter interessieren. Festhalten kann man aber, dass für den bittstellenden Bürger auf diesem traditionellen Wege vermittelt durch den Petitionsadressaten immer wieder Erfolge erzielt werden können. Inwieweit dieses in der Tradition der Fürsprache und der Gunsterweisung stehende Verfahren einem offenen, demokratischen Rechtsstaat noch entspricht, müsste genauer untersucht werden. Gerade wenn man die Petition auch als letzten Notanker oder als Notrufsäule des einzelnen Bürgers ansieht, bei der es um Lösungen geht, bei denen Entscheidungsspielräume ausgenutzt werden und nicht nur auf die formal korrekte Rechtsanwendung geachtet wird, mag die unbürokratische Lösungssuche weiterhin angemessen und sinnvoll sein.
  2. In der Tradition der Volks- und Massenpetition wird die Petition zu einem Instrument der politischen Mobilisierung für Forderungen der Bürger an die staatlichen Organe. Dass dabei die Parlamente in vielen Ländern zum zentralen Adressaten wurden, entspricht ihrer Stellung als Repräsentant des Volkes in der parlamentarischen Demokratie. So wendet sich der Bürger zwar einerseits mit Recht an die Parlamente, erreicht dabei aber andererseits wegen der Gewaltenteilung oft das "falsche" Organ. Denn in den vielen Fällen, bei denen Gegenstand der Petition Beschwerden gegen und Anregungen an die Exekutive sind, hat das Parlament keine direkte, sondern nur eine indirekte Wirksamkeit, indem es Empfehlungen und Aufforderungen aussprechen kann. In dieser Situation bleibt als Hebel der Umsetzung - neben dem oben beschriebenen Antichambrieren - nur die Kraft des besseren Arguments, das allerdings für seine Wirksamkeit der Öffentlichkeit und der politischen Mobilisierung bedarf.

Die Konzentration auf das parlamentarische Petitionswesen in den folgenden Analysen macht vor diesem Hintergrund Sinn. Das deutsche Modell eines starken, relativ umfassend und selbstständig agierenden Petitionsausschusses ist dabei nur eines unter einer Vielzahl von Varianten. Weder gibt es das Ideal- noch ein vorherrschendes oder dominierendes Modell. Die häufig anzutreffende Institution des Ombudsmannes, oft bei den Parlamenten angesiedelt oder diesen zugeordnet, kennt dabei ebenfalls in Bezug auf sein Aufgabenspektrum, seine Bedeutung und seine Rechte ganz unterschiedliche Varianten.

1.2 ELEKTRONISCHE PETITIONEN

Den gesellschaftlichen und politischen Veränderungsprozessen hat sich das Petitionswesen im Laufe seiner Geschichte immer wieder mehr oder weniger gut angepasst und dadurch an Attraktivität gewonnen oder auch an Bedeutung verloren. In den letzten zehn Jahren wurde zunächst ganz vereinzelt, mittlerweile in einem deutlich breiteren Ausmaß das Internet in die Petitionsverfahren mit einbezogen. Was unter einer E- oder Onlinepetition verstanden wird, welche Merkmale ein elektronisches Petitionssystem aufweist, ist dabei nicht selbstverständlich. Für ein genaues Verständnis dessen, was mit elektronischen Petitionen gemeint ist, haben sich - berücksichtigt man in erster Linie staatliche und insbesondere parlamentarische elektronische Petitionssysteme - die folgenden Unterscheidungen bewährt (Riehm et al. 2009a, S. 39 ff.):

Petitionen können elektronisch (z. B. per E-Mail oder über ein Webformular) eingereicht werden. Das bedeutet nicht zwangsläufig, dass sie damit auch im Internet veröffentlicht würden. Umgekehrt müssen im Internet nachlesbare Petitionen nicht auch elektronisch eingereicht worden sein. D.h. der Einreichungsprozess und das anschließende Petitionsverfahren sind in Bezug auf ihre Nutzung des Internets unabhängig voneinander.

Betrachtet man nur die ins Internet "eingestellten" Petitionen, kann man eine "passive" oder "rezeptive" und eine "aktive" oder "interaktive" Variante unterscheiden. Im ersten Fall sind die Petition und gegebenenfalls auch der Petitionsbescheid nachlesbar. Im zweiten Fall können die Internetnutzer selbst in Bezug auf die Petition aktiv werden und die interaktiven und kommunikativen Möglichkeiten des Internets, die in einem elektronischen Petitionssystem implementiert sind, nutzen. Diese könnten z. B. die Mitzeichnung einer Petition im Internet, die elektronische "Werbung" für eine Petition, die Kontaktaufnahme mit dem oder der Petentin oder die öffentliche Diskussion von Petitionen in Onlineforen sein.

2. ANKNÜPFUNGSPUNKTE UND NEUE FRAGESTELLUNGEN

Das TAB hatte bereits im Jahr 2008 eine erste TA-Untersuchung "Öffentliche elektronische Petitionen und bürgerschaftliche Teilhabe" vorgelegt, die zwischenzeitlich unter dem Titel "Bürgerbeteiligung durch E-Petitionen" publiziert wurde (Riehm et al. 2009a). Schwerpunkt dieser Studie war die Evaluation des Modellversuchs "Öffentliche Petitionen" des Deutschen Bundestages. Das TAB lieferte damit einen Beitrag zur Entscheidungsfindung des Petitionsausschusses zur Frage der Überführung des Modellversuchs in den Regelbetrieb, die 2007 erfolgte. Darüber hinaus wurden elektronische (und nichtelektronische) Petitionssysteme im Ausland analysiert und ihre Besonderheiten im Vergleich zum System des Deutschen Bundestages herausgearbeitet.

Zentrale Ergebnisse waren dabei u. a. (Riehm et al. 2009a, S. 13 f.), dass dem Petitionswesen auch in modernen demokratischen Rechtsstaaten eine wichtige Funktion zukommt und vielerorts eine Aufwertung und ein Bedeutungszuwachs - nicht zuletzt durch die Einführung von E-Petitionssystemen - zu erkennen ist. Im Kontext der Ausweitung partizipativer Internetverfahren der Parlamente wurde die Einführung von elektronischen Petitionssystemen als eine der erfolgreichsten Aktivitäten charakterisiert. Dies liege u. a. daran, dass sich das neue elektronische Verfahren gut an die vorhandenen herkömmlichen Prozeduren anpassen lasse und die parlamentarisch-repräsentativen Regeln nicht infrage gestellt würden. Elektronische Petitionssysteme hätten in der Bevölkerung wie auch in der Politik eine hohe Akzeptanz gefunden, ohne dass die Öffnung des Internets für die Petitionseinreichung zu einer explosionsartigen Zunahme des Petitionsaufkommens geführt habe.

Das mit diesem vorliegenden Bericht abzuschließende TA-Projekt "Elektronische Petitionen und Modernisierung des Petitionswesens in Europa" knüpft an diesen Ergebnissen mit zusätzlichen und neuen Akzenten an.

Der Schwerpunkt liegt erneut bei Untersuchungen zum Petitionsverfahren des Deutschen Bundestages mit seinem neuen elektronischen Petitionssystem und den damit im Zusammenhang stehenden Öffentlichen Petitionen (Kap. II).6 Dabei interessiert, wie sich die Einführung des neuen Softwaresystems seit 2008 auf die Nutzungsfreundlichkeit und Nutzerakzeptanz ausgewirkt und wie sich das Nutzungsverhalten insgesamt entwickelt hat. Von besonderem Interesse ist dabei, ob es gelungen ist, über die E-Petitionsplattform des Bundestages neue Bevölkerungsgruppen zu erreichen, da die Untersuchungen des TAB aus dem Jahr 2007 gezeigt hatten, dass es im Wesentlichen ältere, gut ausgebildete und männliche Bürger sind, die diese nutzen (Kap. II.2.4). Die erneute Befragung von Petenten ist auch deshalb begründet, weil durch soziotechnische Innovationen ausgelöste Veränderungen im Verhalten sowie in den Einstellungen von Personen in der Regel erst nach Jahren deutlich werden. Der zu überblickende Zeitraum beträgt mittlerweile immerhin fünf Jahre.

Ein neuer Akzent wurde darauf gelegt, wie die Petenten das Petitionsverfahren nach seinem Abschluss einschätzen und bewerten. Dies wurde sowohl für die herkömmlichen, nichtöffentlichen als auch für die Öffentlichen Petitionen untersucht (Kap. II.2.9). Im Vergleich zur ersten Studie wurde bei zwei Themenkomplexen eine Vertiefung der Analysen vorgenommen. Dabei handelt es sich zum einen um das Zulassungsverfahren für Öffentliche Petitionen (Kap. II.2.5) und zum anderen um die diskursive Qualität der Diskussionsforen sowie die Möglichkeiten ihrer Auswertung und Berücksichtigung im Petitionsverfahren (Kap. II.2.7).

Insgesamt zielen diese Untersuchungen auf Beiträge zur kontinuierlichen Verbesserung der Petitionsverfahren des Deutschen Bundestages sowie zum wissenschaftlichen Diskurs über die Chancen und Risiken internetgestützter Verfahren zur Förderung der Bürgerbeteiligung in der Politik (Kap. V).

Ein ganz neuer Schwerpunkt liegt auf dem Modernisierungsprozess des Petitionswesens bei den europäischen Parlamenten (Kap. IV). Darüber war bisher kaum etwas bekannt, obwohl die Parlamente oder die Eingabeinstitutionen, die den Parlamenten zugeordnet sind, in der überwiegenden Zahl der Fälle in den jeweiligen Ländern die bekanntesten und wichtigsten Anlaufstellen für die Petenten sind. Die nationalen, parlamentarischen Systeme in Europa unterscheiden sich deutlich voneinander. Entsprechend differieren auch die nationalen Petitionsverfahren. Die Affinität der Parlamente und Petitionsinstanzen zum Interneteinsatz ist ebenfalls mehr oder weniger stark ausgeprägt. Die aktuelle Bestandsaufnahme hat Einsichten in das Wechselspiel institutioneller, politisch-kultureller und technischer Faktoren bei der Ausgestaltung moderner Petitionsverfahren in Europa gebracht.

Dieser Überblick wurde durch einzelne Länderfallstudien vertieft. Hier bot sich insbesondere Großbritannien an (Kap. III), da auf der subnationalen Ebene Schottland (Kap. III.3.1) als weltweit anerkanntes Vorbild für elektronische Petitionssysteme gelten kann. Das walisische Parlament ist dem schottischen Vorbild in Bezug auf ein elektronisches Petitionssystem weitgehend gefolgt (Kap. III.3.2). Dagegen werden auf der nationalen parlamentarischen Ebene des Vereinigten Königreichs entsprechende Petitionsangebote zwar diskutiert, aber eine Realisierung ist nicht absehbar (Kap. III.2.1). Eine relativ neue Entwicklung ist die breite und verpflichtende Einführung von E-Petitionssystemen auf der kommunalen Ebene Englands und Wales auf Grundlage einer gesetzlichen Verpflichtung (Kap. III.4).

Interessant sind in Großbritannien die Beziehungen und Konkurrenzverhältnisse zwischen Exekutive und Legislative, den unterschiedlichen staatlichen Ebenen sowie zwischen parlamentarischen und nichtparlamentarischen Eingabestellen.

Insgesamt wird bei diesen Analysen eine doppelte Fragestellung verfolgt: Wie verändert der Einsatz des Internets das Petitionswesen auf der einen Seite, und wie beeinflussen die spezifischen Traditionen und Ausprägungen des Petitionswesens die Herausbildung internetgestützter, elektronischer Petitionssysteme auf der anderen Seite?

3. DANKSAGUNGEN

Dieses Projekt hätte ohne die Kooperationsbereitschaft des Petitionsausschusses, seines Ausschusssekretariats sowie der Unterabteilung Petitionen und Eingaben des Deutschen Bundestages nicht durchgeführt werden können. Für Interviews bzw. einen schriftlichen Fragebogen standen freundlicherweise zur Verfügung die Vorsitzende des Petitionsausschusses Kersten Steinke, DIE LINKE, der stellvertretende Vorsitzende des Petitionsausschusses Gero Storjohann, CDU/CSU, sowie die Obleute des Petitionsausschusses Günter Baumann, CDU/CSU, Klaus Hagemann, SPD, Stephan Thomae, FDP, Ingrid Liselotte Remmers, DIE LINKE, Memet Kiliç, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN. An Fokusgruppensitzungen nahmen teil die Fraktionsreferenten Gisela Schurath, CDU/CSU, Agatha Rodriguez Hernández, SPD, Sandra Krienelke, FDP, Kerstin Pohnke, DIE LINKE, Oliver Feldhaus und Frietjhof Timm, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Unterabteilung Petitionen und Eingaben. Organisatorische Unterstützung und wertvolle Informationen zum Petitionsverfahren erhielten wir vom Leiter der Unterabteilung Petitionen und Eingaben MDg Friedhelm Dreyling, dem Leiter des Ausschusssekretariats MR Wolfgang Finger, dessen stellvertretendem Leiter RD Erwin Ludwig sowie weiteren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Petitionsdienstes.

Den Gutachtern für dieses TA-Projekt danken wir an dieser Stelle für ihren großen Einsatz, die konstruktive Zusammenarbeit, die Bereitschaft zur inhaltlichen Diskussion und nicht zuletzt für die Qualität der vorgelegten Texte. Insgesamt beteiligt waren (in alphabetischer Reihenfolge): Stephen Albrecht, Nicolas Bach, Birgit Böhm, Stephan Bröchler, Tobias Escher, Johannes Fritz, Johanna Hintz, Jörg Hofmann, Nils Jonas, Herbert Kubicek, Barbara Lippa, Oliver Märker, Jessica Reiter, Jan Schank, Sophie Scholz, Beate Schulte, Roland Sturm, Matthias Trénel und Heike Walk. Die Gutachten sind im Einzelnen in Kapitel VI.1 aufgeführt.

Für Fokusgruppensitzungen stellten sich auch Petenten zur Verfügung. Gerade auch diese Gespräche und Diskussionen konnten wertvolle Einblicke in die Motive von Petenten und ihren Umgang mit den Petitionsverfahren beim Deutschen Bundestag geben. Für die umfangreiche Befragung zu den Modernisierungstendenzen des Petitionswesens bei den europäischen Parlamenten konnten wir uns auf die engagierte Unterstützung eines großen Netzwerks von Kontaktpersonen bei den Parlamenten, teilweise unterstützt durch die Botschaften der jeweiligen Länder in Berlin, stützen. In gleicher Weise sei herzlich den Interviewpartnern in Großbritannien sowie Schottland und Wales gedankt. Eine persönliche Nennung dieser Gruppen würde hier zu weit führen und war teilweise auch nicht gewünscht.

Katrin Geske hat dem Projektteam während ihres Praktikums im TAB zugearbeitet und Anette Rößler als wissenschaftliche Hilfskraft wichtige Zuarbeiten für Kapitel III geleistet. Erste Manuskriptentwürfe für diesen Bericht wurden von Thomas Petermann kommentiert. Sybille Wintzer hat die Endredaktion des Manuskripts unterstützt und Johanna Kniehase die Druckvorlage erstellt. Ihnen und allen Ungenannten ebenfalls ein herzliches Dankeschön. Verbliebene Unzulänglichkeiten und Fehler sind nur den Autoren zuzurechnen.

  1. Im Zeitraum von 1995 bis 2008 erschienen in FAZ, FR, SZ, taz und Welt im jährlichen Durchschnitt 75 Artikel zum Thema Petition und Bundestag. 2009 waren es 201, im Jahr 2010 132 Artikel (Recherche in der Genios-Pressedatenbank im Januar 2011).
  2. "Öffentliche Petitionen" (großgeschrieben) bezeichnen im Folgenden die besondere Form von Petitionen des Deutschen Bundestages; "öffentliche Petitionen" (kleingeschrieben) weisen diesen Bezug zum Deutschen Bundestag nicht auf.
  3. Für einen Überblick aus den letzten fünf Jahren vgl. etwa Coleman/Blumler (2009), Grunwald et al. (2006), Hindman (2008), Lindner (2007), Schrape (2010).
  4. Eine ausführlichere Diskussion zu den Charakteristika und Funktionen von Petitionen findet man in Riehm et al. (2009a, S. 37 ff.).
  5. "Öffentliche Petitionen" (großgeschrieben) bezeichnen im Folgenden die besondere Form von Petitionen des Deutschen Bundestages; "öffentliche Petitionen" (kleingeschrieben) weisen diesen Bezug zum Deutschen Bundestag nicht auf.

 

Erstellt am: 07.02.2012 - Kommentare an: webmaster