Ulrich Riehm
Forschungszentrum Karlsruhe - Technik und Umwelt
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Eine politische Debatte über die "Informationsgesellschaft" wird allenthalben geführt. Eine politische Debatte über eine Infrastrukturpolitik für die Informationsgesellschaft ist dagegen eher unterentwickelt. 1995/96 wurden in Deutschland fünf übergreifende Studien bzw. politische Dokumente zum Thema Multimedia und Informationsgesellschaft vorgelegt, die im ersten Teil dieses Beitrags auf ihre Aussagen zu einer Informationsinfrastrukturpolitik abgeklopft werden. Im zweiten Teil wird die Frage aufgeworfen, ob die Informationsgesellschaft eine Informationsinfrastruktur benötigt, und welche Probleme bei der Etablierung einer solchen Informationsinfrastruktur absehbar sind. Die noch in den 80er Jahren verfolgten Pläne zur Integration und "Konvergenz" der Netze als zukünftiger universeller technischer Basis einer Informationsinfrastruktur werden konfrontiert mit der beobachtbaren Vervielfältigung und Fragmentierung der Netze und Anwendungen. Im dritten Teil wird die These aufgestellt, daß wir es mit einer Umbruchsituation zu tun haben: ein bisher weitgehend festgefügtes Infrastruktursystem muß in einen neuen Zustand überführt werden. Wie dieser neue Zustand aussehen kann, und wer in der Lage ist, diesen Prozeß zu steuern, darüber kann man mit einigen Szenarien spekulieren, die Beantwortung dieser Fragen bleibt jedoch offen. Ob die sozialwissenschaftliche Theorie großer technischer Systeme in diesem Zusammenhang neue Einsichten vermittelt, wird im vierten Teil abschließend geprüft.
Das Papier der Clinton/Gore-Administration in den USA von 1993 "National Information Infrastructure - Agenda for action" (Information Infrastructure Task Force 1993) war eine Art Initialzündung für eine sich dann breit entwickelnde Debatte über die durch die Ausbreitung der Informations- und Kommunikationstechnologien beeinflußte weitere gesellschaftliche Entwicklung. Der Infrastrukturbegriff taucht in diesem Papier bereits im Titel auf. Ein Problem wird in den Mittelpunkt gestellt: die Vielfalt existierender Netze, Informationsdienste und Medien sollen in einer integrierten Informationsinfrastruktur, einem nahtlosen Netz ("seamless net"), allgemein zugänglich gemacht und besser erschlossen werden. Die konkreten Ziele dieser Infrastruktur werden (hier nach Cross-Industry Working Team 1994) wie folgt definiert:
Ebenfalls 1993 wurde in Japan ein für die weitere Entwicklung der japanischen Diskussion zentrales Dokument des dortigen Telekommunikationsrates vorgelegt (Telecommunications Council 1993). Auffallend ist zweierlei:
Eine sehr breitangelegte gesellschaftliche Problemanalyse (Stichworte sind u.a. soziale Gerechtigkeit, Altersaufbau, Regionalentwicklung, Umweltprobleme etc.) wird erstens beantwortet mit dem Zukunftsbild einer "intellektuellen kreativen Gesellschaft" und nicht mit einer in erster Linie technologisch orientierten Vision, und es wird zweitens ein "Generalplan" für die Etablierung einer breitbandigen, vermittelten Telekommunikations- oder Informationsinfrastruktur aufgestellt, der zum Ziel hat, bis zum Jahr 2010 alle Privathaushalte an dieses Netz anzuschließen. Die dafür notwendigen enormen Investitionsanstrengungen sollen privatwirtschaftlich erfolgen, aber durch steuerliche Maßnahmen, Pilotprojekte, Ausgleichszahlungen etc. staatlich unterstützt werden (Yoshiba 1995, S. 20ff). Dieser "Generalplan" wird auch 1996 noch verfolgt (Ministry of Post and Telecommunications 1996).
In Europa und Deutschland findet man vergleichbare, umfassende infrastrukturorientierte Planungen kaum. Hier steht der Begriff der "Informationsgesellschaft" [2] im Vordergrund, wie z.B. im sogenannten Bangemann-Papier der Europäischen Union "Europa und die globale Informationsgesellschaft" (Bangemann u.a. 1994) oder dem Bericht der Bundesregierung "Info 2000 - Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft" (Bundesregierung 1996). Die Tabelle 1 gibt eine Übersicht zu fünf Studien bzw. politischen Dokumenten, die in Deutschland innerhalb der Jahre 1995 und 1996 im politischen Raum eine gewisse Bedeutung erlangt haben. Sie sollen hier unter dem Gesichtspunkt ausgewertet werden, welche Aussagen sie zu einer Infrastrukturpolitik für die Informationsgesellschaft machen. [3]
| TAB-Projekt: Multimedia | Multimedia-Enquete Baden-Württemberg | Gutachten "Multimedia im ISDN-Zeitalter" | |
|---|---|---|---|
| Zeitrahmen | August 1994 bis Mai 1995 | März bis Oktober 1995 | 1995 |
| Begriffliche Abgrenzung | "enger" Multimediabegriff: Integration, Digitalisierung, Interaktion | "weiter" Multimediabegriff, alle IuK-Technologien einschließend | IuK-Anwendungen, die heute und morgen als Massenanwendungen realisierbar sind |
| Methodische Orientierung | Anwendungs- und problemorientierte Fragestellungen, historische Einbettung | Expertenanhörungen, Gestaltungs- und Innovationsorientierung | wirtschaftspolitische Orientierung, kurz- bis mittelfristiger Zeithorizont |
| Untersuchungsfelder (Auswahl) |
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| Allgemeine Charakterisierung | Sachstandsbericht, nüchterne Darstellung, Aufzeigen von Handlungsfeldern für die Politik und offenen Forschungsfragen | Sachstandsbericht und politisches Dokument mit "Kompromißcharakter", Initiierung eines Innovationsprozesses | Studie mit politischem Charakter und konkreten Gestaltungsvorschlägen |
| Technologierat zur Informationsgesellschaft | Bericht der Bundesregierung: Info 2000 | |
|---|---|---|
| Zeitrahmen | März bis Dezember 1995 | 1995 bis März 1996 |
| Begriffliche Abgrenzung | Informationsgesellschaft in einem umfassenden Sinne | Informationsgesellschaft in einem Sinne |
| Methodische Orientierung | Politikberatung aus liberaler, marktwirtschaftlicher Perspektive | politische Bestandsaufnahme, Positionsbestimmung und Aktionsplan |
| Untersuchungsfelder (Auswahl) |
|
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| Allgemeine Charakterisierung | Knappe Feststellungen verbunden mit konkreten Empfehlungen an die Politik | Politisches Dokument, "Regierungsprogramm" |
Die "Multimedia-Studie" des Büros für Technikfolgenabschätzung beim Deutschen Bundestag (Riehm und Wingert 1995) befaßt sich relativ ausführlich mit den unterschiedlichen Netzvarianten, die für einen Ausbau zur "Multimedia-Infrastruktur" in Frage kommen, weist auch auf die zunehmenden Möglichkeiten drahtloser Kommunikationstechniken hin und diskutiert technisch-wirtschaftliche Alternativen von Ausbaustrategien für eine Infrastruktur für Anwendungen vom Typ "video on demand". Neben dieser eher technisch orientierten Diskussion wird ausführlich auf die amerikanische Debatte um die National Information Infrastructure (NII) eingegangen und das Konzept der NII charakterisiert als inhaltlich umfassend, reformorientiert und einen neuen, offenen Politikstil repräsentierend. [4] In den Schlußfolgerungen der TAB-Multimediastudie wird schließlich die Frage aufgeworfen, ob die gegenwärtige Entwicklung auf eine neue einheitliche Multimedia-Infrastruktur hinauslaufe, oder ob nicht eher die Gefahr einer zunehmenden Aufsplitterung und Differenzierung bestehe. Zur Beantwortung dieser Frage wird eine Fortführung der TAB-Studie vorgeschlagen. [5]
Die Multimedia-Enquete des Landtages von Baden-Württemberg klammert dagegen die technischen, regulatorischen und wirtschaftlichen Aspekte einer zukünftigen Multimedia-Infrastruktur ausdrücklich aus. Bei ihren zukunftsbezogenen Überlegungen zu möglichen Anwendungen von Multimedia wird diese Infrastruktur als gegeben (und funktionierend) vorausgesetzt (Multimedia-Enquete Baden-Württemberg 1995, S. 18).
Dagegen bezieht Uwe Thomas in seinem Gutachten für die Friedrich Ebert Stiftung pointiert Stellung für eine Variante einer (technischen) Infrastruktur. In deutlicher Abgrenzung von Plänen zum schnellen Ausbau der Breitbandnetze schreibt er: Wer sich heute auf glasfaserbasierte, breitbandige Pilotprojekte konzentriere, "wird die realen Multimedia-Märkte des vor uns liegenden Jahrzehnts versäumen". Die technische Infrastruktur für die Massenmärkte "an der Schnittstelle des geschäftlichen, öffentlichen und privaten Bereichs" sieht er, wie schon der Titel der Studie nahelegt, im flächendeckend verfügbaren ISDN-Dienst (Thomas 1995, S. 7f).
Der Rat für Forschung, Technologie und Innovation bei der Bundesregierung äußert sich in seinen Feststellungen und Empfehlungen eher zurückhaltend. Der Staat solle nicht als Investor auftreten, sondern sich mit einer "flankierenden Kooperationshilfe" begnügen. Gegenüber massiven Investitionen in ein vermitteltes Breitbandnetz wird Skepsis zum Ausdruck gebracht. Eine Entscheidung über die richtige Strategie auf diesem Technologiefeld sei aus heutiger Sicht noch nicht möglich (Rat für Forschung, Technologie und Innovation 1995, S. 13, 17). Die Bundesregierung (1996) nimmt diese Empfehlungen des "Technologierats" in ihrem Bericht "Info 2000" wieder auf.
Gründe für die feststellbare Zurückhaltung in Deutschland in bezug auf die Formulierung einer Informationsinfrastrukturpolitik können u.a. in den gescheiterten Telekommunikationsplänen der 80er Jahre gefunden werden.
Das Ziel war damals eine Zusammenführung der vorhandenen Spezialnetze sowie deren Kapazitätserweiterung zu einem integrierten, breitbandigen, einheitlichen Telekommunikationsnetz, in dem nicht nur die Individualkommunikation (Telefon, Telefax etc.) und die Datenkommunikation, sondern auch die Rundfunkübertragung abgewickelt werden sollte (vgl. die Abb. 1). Diese Pläne werden heute in dieser Form, wie aus den oben angeführten Dokumenten ersichtlich wird, nicht mehr verfolgt. Die Gründe für das Scheitern dieser Pläne können hier nicht weiter diskutiert werden (siehe dazu etwa Riehm 1996b bzw. Kubicek 1994), aber es soll am Beispiel des Telefondienstes gezeigt werden, daß statt Integration eine Vervielfältigung und Fragmentierung der technischen Infrastrukturen festzustellen ist (vgl. die Abb. 2). [6]
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Abb. 1: Entwicklungskonzept für das Fernmeldenetz der Deutschen Bundespost Mitte der 80er Jahre (nach Kubicek 1986, Voogd 1988)
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Abb. 2: Vervielfältigung und Fragmentierung der Netze und Standards für den Telefondienst in den 90er Jahren
Obwohl der größte Teil des Telefondienstes noch über das Fernsprechnetz (auch Festnetz) mit einem Endanschluß im Haushalt abgewickelt wird, gibt es dazu heute eine Vielfalt alternativer Technologien. So deckt der Mobilfunk in Deutschland mit insgesamt rund 6 Millionen Teilnehmern bei anhaltend großen Zuwachsraten nicht nur das geschäftliche Marktsegment ab, sondern wird auch bei sinkenden Preisen für die Privathaushalte attraktiver und tritt immer mehr in direkte Konkurrenz zum Festnetzanschluß. Die ursprüngliche Prognose, daß der Mobilfunk nur eine ergänzende Funktion für spezielle Anwendungen und Teilnehmer habe und deshalb nicht in Konkurrenz zur "Festnetz-Telefonie" treten wird, hat sich als Fehlprognose herausgestellt. Dies war im übrigen in den 80er Jahren die Begründung für die Deregulierung des Mobilfunkmarktes in Deutschland (Kubicek 1993, S. 49, S. 83f). Am Mobilfunk läßt sich auch eine andere Fragmentierungstendenz beobachten. Trotz aller Euphorie über den Erfolg des GSM-Standards für den Mobilfunk muß man feststellen, daß heute in Deutschland drei unterschiedliche Standards im Bereich des Mobilfunks zum Einsatz kommen (der Standard für das analoge C-Netz, der GSM-Standard für die digitalen D-Netze und der DCS 1800-Standard für das ebenfalls digitale E-Netz), die jeweils eigene Endgeräte benötigen und insgesamt vier Netzinfrastrukturen (C-Netz, D1-Netz, D2-Netz und E1-Netz) in Anspruch nehmen. Übergänge zwischen diesen Systemen und von den Mobilfunk-Systemen zum Festnetz-Telefonsystem sind möglich, allerdings nicht immer friktionslos, wenn man z.B. die Gebührenstruktur betrachtet. Keinesfalls gesichert ist , daß das eigene "Handy" überall in Europa eingesetzt werden kann. Bei der Vielfalt von Netzen, Standards und Betreibern kaum überraschend.
Eine andere Tendenz ist die immer kürzere Geltungsdauer der neuen "Standards". Während vermutlich jeder Telefonapparat auch aus der ersten Hälfte dieses Jahrhunderts noch an das Telefonfernsprechnetz anschließbar ist, liegt die Lebensdauer der Telefondienste aus den 70er und 80er Jahren (z.B. B-Netz Mobilfunk, schnurloses Telefon CT0, CT1, Satelliten-Telefonie InmarSat A) nur noch bei etwa 20 Jahren und die Telefonstandards der 90er Jahre werden aller Voraussicht nach keine 20 Jahre mehr überdauern. [7]
Damit sind die Möglichkeiten des Telefonierens noch längst nicht erschöpft. Seit 1995 gibt es Software, mit der man im Internet unter Umgehung der lizenzierten Telefongesellschaften weltweit telefonieren kann (vgl. Riehm und Wingert 1995, S. 8ff). Eine Fortentwicklung dieser Art Internet-Telefonie besteht darin, daß das Internet nur für die Fernübertragung des Gesprächs genutzt wird, der Endteilnehmer aber weiterhin sein normales Telefon benutzt und keinen Computer benötigt. Das ganze funktioniert so, daß man mit dem Telefon einen örtlichen Internet-Telefon-Provider anruft, dort die gewünschte Zieltelefonnummer angibt und den Gesprächspartner dann ebenfalls über dessen normales Telefon erreicht. Der Telefon-Service-Provider würde für die Fernübertragung des Gesprächs das Internet nutzen und von einem in der Nähe des Zielpartners gelegenen weiteren Internet-Knoten das Gespräch ins normale Telefonnetz zurück vermitteln.
Es gibt m.W. keine gesetzliche Regelung die solche Fälle abdecken würde. Gerade auch das 1996 verabschiedete neue deutsche Telekommunikationsgesetz (TKG) ist auf diesem Auge blind. [8] In Amerika haben eine Reihe von Telekommunikationsanbieter, die in der "ACTA" (America's Carriers Telecommunication Association) zusammengeschlossen sind, ein förmliches Beschwerdeverfahren bei der Regulierungsbehörde (Federal Comunications Commission, FCC) eingeleitet, mit dem Ziel, diese Art der "Kannibalisierung" des Internets für das Telefonieren zu verhindern. [9] Auch über die wirtschaftspolitischen Konsequenzen der Internet-Telefonie wird in Amerika mehr debattiert als bei uns. [10]
Doch nicht nur das Internet, sondern auch die breitbandigen Kabelnetze werden für das Telefonieren genutzt. In den USA und England gibt es in einzelnen Regionen Kabelgesellschaften, die zusätzlich zum Kabelfernsehen auch einen Telefondienst anbieten. Es spricht einiges dafür, daß die Umwandlung der Fernsehverteilnetze in Vermittlungsnetze sich in erster Linie für den Telefondienst lohnt und nicht für die unter dem Stichwort interaktives Fernsehen geführten Dienste wie Tele-Banking, Tele-Shopping, Tele-Learning etc. In Deutschland wird der Druck auf die Deutsche Telekom erhöht, das Kabelnetz auch für Telefondienste fortzuentwickeln. [11] Da die Deutsche Telekom sowohl das Telefon- als auch das Kabelnetz beherrscht, weltweit eine relativ einmalige Situation, begegnet sie dieser Forderung mit deutlicher Skepsis.
Die beobachtbare Fragmentierung der Informationsinfrastruktur ist gleichwohl keine zwangsläufige, womöglich technologisch bedingte Entwicklung. Im Vergleich der Situation in den 80er und den 90er Jahren zeigt sich jedoch die grundlegende Umbruchsituation, in die die großen technischen Systeme der Telekommunikation, der elektronischen Massenmedien und der Computernetze geraten sind. [12] Die aus dieser Umbruchsituation sich ergebenden Übergangs- und Steuerungsprobleme sollten durch eine weitsichtige Infrastrukturpolitik gemeistert werden. Konzepte dafür sind allerdings rar, schlimmer noch, teilweise wird die Notwendigkeit einer solchen Politik überhaupt bestritten.
Was sind nun die Merkmale dieser Umbruchsituation ?
Das erste und zentrale Kennzeichen des Umbruchs ist die allgemeine Digitalisierung der Telekommunikations- und Mediensysteme. Mit der Digitalisierung wird nicht einfach ein analoges Medium durch ein anderes, ein digitales, ausgetauscht, sondern es kommt zu einem grundlegenden Paradigmenwechsel.
Entscheidend ist die Eigenschaft digitaler, computerbasierter Systeme, daß Inhalt und Funktion (Programm) den gleichen digitalen Code benutzen. Darüber gelingt es, einen Computer mit Daten zu füttern, die Programmanweisungen beinhalten, die die Funktionsweise des Computers verändern. Digitale Informationsnetze oder Kommunikationssysteme sind nichts anderes als verteilte Computersysteme, die sich über diesen Mechanismus dynamisch während der Nutzung verändern können. Allgemein ausgedrückt: Computer sind Maschinen, die sich in andere Maschinen verwandeln können. Die Digitalisierung der Telekommunikationsnetze ändert also nicht einfach die Transportkanäle für die Informationen (breiter, schneller, sicherer), sondern das Neue ist, daß wir nun Systeme vorfinden, die sich selbst verändern können (Solomon 1995, S. 97). Man könnte auch sagen, daß das alte System einem Transport-Paradigma folgt und das neue einem Interpretations- oder Verarbeitungsparadigma.
Weitere Merkmale des Umbruchs sind:
Doch ist diese Umbruchsituation nicht nur technisch zu beschreiben. Sie hat selbstverständlich auch politisch-gesellschaftliche Bedingungen. Die ehemals staatlichen Unternehmen im Bereich der Telekommunikation wurden und werden in fast allen Ländern der Welt privatisiert und dem Wettbewerb ausgesetzt. Ähnlich sind die Entwicklungen im Rundfunksektor, wo neue, kommerziell orientierte Rundfunkanbieter zu den öffentlich-rechtlichen hinzugekommen sind. So sind diese Bereiche heute von einer Vielzahl konkurrierender, dann aber auch wieder horizontal und vertikal verflochtener Akteure geprägt. Die Politik zieht sich aus diesen traditionellen Infrastrukturbereichen zunehmend zurück, nicht nur im Sinne des öffentlichen Betriebs solcher Infrastrukturbereiche, sondern auch was die infrastrukturelle, politische Verantwortung betrifft.
Zusammenfassend läßt sich die Umbruchsituation wie folgt charakterisieren:
Unter den gegebenen Rahmenbedingungen führt die Umbruchsituation zu einer ausdifferenzierten, zerklüfteten "Informationslandschaft", die durch das digitale Paradigma verbunden, aber in ihren Teilbereichen vertikal wie horizontal immer stärker entkoppelt und entflochten sind. Dieses Bild ist nicht in Einklang zu bringen mit der Vorstellung einer Informationsinfrastruktur im Sinne eines "seamless web". Für die Optimierung des Gesamtsystems tritt dadurch ein erhöhter Kooperations- und Koordinationsaufwand auf, der auf gesellschaftlicher Ebene durch nichts anderes als durch Infrastrukturpolitik zu bewältigen wäre. Wie diese Politik aber aussehen und ob sie gelingen könnte, bleibt die entscheidende Frage. [13]
In diesem abschließenden Teil sollen auf einer mehr theoretischen Ebene einige Steuerungsprobleme und Entwicklungsmodelle für eine Informationsinfrastruktur diskutiert werden.
Kubicek legte Anfang der 90er Jahre (1993, 1994) eine Analyse der Telekommunikationspolitik in der Bundesrepublik mit dem Titel "Steuerung in die Nicht-Steuerbarkeit" vor. Er kritisierte darin die Deregulierungspolitik der Bundesregierung als widersprüchlich, inkonsequent, ohne klare Zielvorstellungen und den besonderen Problemen dieses Bereichs nicht angemessen. Eine Infrastrukturpolitik sei praktisch nicht mehr möglich, da die Politik die Instrumente für eine solche Politik aus den Händen gegeben habe. Seine Analyse und Kritik der Telekommunikationspläne der 80er Jahre (ISDN, B-ISDN) stützt sich ab auf eine Unterscheidung zweier Welten: die Telefon- bzw. Telekommunikations-Welt und die Datennetz-Welt. Während in der Telefon-Welt infrastrukturelle Basis und konkreter Dienst relativ eng gekoppelt sind, ist diese Beziehung in den Datennetzen nur lose. Im Telefonnetz findet man deswegen eine "Einheitstechnik" mit möglichst großer Reichweite und Verbreitung, während die Datennetze bedarfsgerecht und spezialisiert sind. Der Versuch diese beiden Welten zu integrieren, mußte, nach Kubicek, scheitern.
Aus heutiger Sicht scheint mir diese Unterscheidung nicht mehr stichhaltig. In beiden Netzwelten haben wir es mit computerbasierten, digitalen Netzen zu tun, in denen die Basisfunktionen und die Dienste und Anwendungen immer weiter entkoppelt sind. Mittels ganz unterschiedlicher Basistechnologien lassen sich ähnliche oder gleiche Dienste verwirklichen. Es wurde oben am Beispiel der Sprachtelefondienste darauf hingewiesen.
Der amerikanische Kommunikationswissenschaftler Solomon (1995, S. 93) weist in diese Richtung, wenn er feststellt, daß zukünftig die Transporteure, die "carrier", zunehmend ihre Identität als "carrier" verlieren werden und sich zu Dienstleistern ("service providern") entwickeln müssen. Je "intelligenter" das Netz ist, desto weniger kann der Netzbetreiber die Kontrolle darüber behalten, was seine Kunden und andere "carrier" im Netz und mit dem Netz machen. Ein gutes Beispiel dafür ist wiederum das Telefonieren im Internet. Kein Internet-Service-Provider kann auf einer technischen Ebene verhindern, daß über das von ihm angebotene Netz auch ein Telefondienst abgewickelt wird. Diese Offenheit und Anpaßbarkeit der digitalen Netze führt zu einer schwindenden Voraussagbarkeit und Steuerbarkeit des Verhaltens in den Netzen. Solomon führt als Beispiel u.a. das World Wide Web und die WWW-Browser an, die völlig unerwartet und in kürzester Zeit sich im Internet etablierten, und einen dramatischen Einfluß auf das Datenaufkommen in den Netzen hatten (Solomon 1995, S. 96f). [14]
Um mit diesen Turbulenzen umgehen zu können, werden u.a. fehlertolerante, robuste, flexible Systemeigenschaften benötigt. Man denke z.B. an die Eigenschaft des Internet, Zeit- und Qualitätstoleranzen zuzulassen (mit den entsprechenden Folgen: World Wide Wait!) und nicht einfach eine Ja/Nein-Entscheidungen über das Funktionieren oder das Nichtfunktionieren zugrunde zu legen.
Je "flexibler" die Netze aber werden, um so nötiger werden "organisatorische" Absprachen, die in Standards und Normen festgelegt werden. Standards und Normen sind so Mittel der Steuerung komplexer sozio-technischer Systeme. Die Bedeutung von Standards ist unumstritten. Umstritten ist eher die Art, wie sie zustande kommen. Solomon schlägt auch hier eine Orientierung am Internet-Modell vor, in dem zunächst in einem offenen Prozeß konkurrierende Vorschläge für neue Standards frei getestet werden und erst danach eine Lösung zum Standard erklärt wird, anstatt im Voraus den Weg der Technik definieren zu wollen. [15]
Von Pattay weist in seiner Arbeit über die "Technologischen Ursachen für die wachsende Bedeutung von Normen" (hier nach Kubicek 1994) darauf hin, daß es bei der Standardisierung auf den richtigen Zeitpunkt im Produktionszyklus ankomme und die verschiedenen Produktgruppen unterschiedliche Anforderungen an den Standardisierungsprozeß stellen. Bei Kommunikationssystemen ist die Systemvielfalt in der Innovationsphase wenig förderlich. "Wettbewerb zwischen verschiedenen Architekturen für funktionsgleiche Subsysteme in der Phase der Auswahl einer Systemarchitektur behindert die Verbreitung aller Alternativen, während in der Diffusionsphase der Markt durchaus zur Verbesserung und Verbilligung der Teilsysteme beitragen kann" (Kubicek 1994, S. 153f). Als ein Beispiel für diesen Zusammenhang könnte man den Basisstandard für das WWW, das HTTP- und HTML-Protokoll nehmen, auf dessen Basis sich dann erfolgreich und sehr dynamisch die Konkurrenz der WWW-Browser entwickeln konnte.
Einen anderen Gesichtspunkt bringt E. M. Noam (1995) vom Institut for Tele-Information der Columbia University in die Debatte. Auch er geht von einer zunehmenden Deregulierung und Fragmentierung der Systeme und einer schwindenden Steuerbarkeit aus. Sein Lösungsansatz ist kein technischer, sondern ein organisatorischer. Für den Umgang mit dieser neuen Unübersichtlichkeit schlägt er sogenannte "Systemintegratoren" vor, Dienstleister neuen Typs, die im Auftrag und als Sachwalter der Endkunden, die gewünschte Dienstleistung aus dem vielfältigen Systemangebot in optimaler technischer wie ökonomischer Konfiguration zusammenstellen. Man ist sich nicht ganz sicher, ob diese Systemintegratoren im Sinne Noams defensiv oder offensiv gemeint sind. Denn man könnte dagegen einwenden, daß es besser wäre, man bräuchte sie nicht. Dies wäre der Fall, wenn das "seamless web", die NII mit den anfangs zitierten Zielen, realisiert wäre.
Die Systemintegratoren können auch als Element eines neuen Typs von Systemen gesehen werden, für die Ingo Braun (1994) den Begriff Systeme zweiter Ordnung vorgeschlagen hat. Braun unterscheidet, anknüpfend an die Theorie großer technischer Systeme, Systeme erster von Systemen zweiter Ordnung. Die Systeme erster Ordnung sind relativ klar abgegrenzte und nutzungsoffene, große technische Systeme, wie die Eisenbahn, das Telefonsystem oder das Abwassersystem. Die Systeme zweiter Ordnung bauen auf den Systemen erster Ordnung auf und sind mit diesen verflochten. Braun behandelt für unsere Zwecke die etwas exotischen Beispiele Organtransplantation und Sondermüll. Ein eher klassisches Beispiel für ein System zweiter Ordnung ist, so Braun, die Post, die sich in ihrer Geschichte immer mit dem jeweiligen Transportsystem als Basissystem verflochten hat. In diesem Sinne könnte man eine "National Information Infrastructure" auch als ein großes technisches System zweiter Ordnung auffassen, das auf den Systemen erster Ordnung, dem Telekommunikationssystem, dem System elektronischer Medien und dem System der Computernetze, aufbaut und sich mit ihnen verknüpft. Ein Bestandteil dieses Systems zweiter Ordnung könnte der Systemintegrator Noamscher Prägung sein.
Braun benennt einige Merkmale solcher Systeme zweiter Ordnung, die m.E. gut auf den Anwendungsfall Informationsinfrastruktur passen. Systeme zweiter Ordnung sind:
Offen bleibt, wie sich die Systeme in der weiteren Entwicklung zueinander verhalten. Braun unterscheidet zwei Fälle: die Differenzierung und die Homogenisierung (S. 493ff).
Tritt eine Differenzierung ein, ist das System zweiter Ordnung Vorläufer eines Systems erster Ordnung. Nach einer gewissen Entwicklungszeit kann es sich von seinem zugehörigen System erster Ordnung abnabeln und sich als eigenständiges System erster Ordnung etablieren. Dies wäre der Fall, wenn die neue computerbasierte Informationsinfrastruktur nicht die vorhandenen Kommunikations- und Mediendienste in sich integrieren, sondern sich neben dem Telefonsystem und den elektronischen Massenmedien als eigener Typus etablieren würde. Das universelle Informations- und Kommunikationsendgerät oder das Konzept des interaktiven Fernsehens mit einer Vielzahl interaktiver Tele-Dienste wäre beispielsweise mit einem solchen Szenario kaum vereinbar.
Tritt dagegen die Homogenisierung ein, ist das System zweiter Ordnung Vorbote eines Strukturwandels der zugrundeliegenden großen technischen Systeme erster Ordnung. Die elektronischen Medien und die Systeme für die Individualkommunikation würden ihre Eigenständigkeit verlieren und zu "Anwendungen" in einem universellen Informations- und Kommunikationsnetz werden. Hier stünde vielleicht die Vision des "seamless web" am Horizont, vielleicht aber auch das allumfassende Netz eines neuen Monopolunternehmens.
Braun läßt, für seine Untersuchungsgebiete, die Frage offen, welchen Evolutionspfad er für den wahrscheinlicheren hält. Auch in der Frage der Fortentwicklung der Informationsinfrastruktur bedürfte es weiterer Untersuchungen, um die Bedingungen für die Entwicklung in die eine oder in die andere Richtung konkreter abschätzen zu können.
Es wurde in diesem Beitrag versucht, deutlich zu machen, daß die Digitalisierung der Netze ihre Flexibilität erhöht, aber ihre Steuerbarkeit erschwert. Gleichzeitig und damit verknüpft sind die gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen für umfassende Infrastrukturinitiativen nicht sehr günstig. Der reale Trend zur Fragmentierung und Abschottung der Systeme, der zu neuen Hürden im wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Leben und zu ungleichen Beteiligungschancen an der "Informationsgesellschaft" führt, setzt die Notwendigkeit einer Informationsinfrastrukturpolitik auf die Tagesordnung. Die besondere Schwierigkeit der Entwicklung einer solchen Politik besteht darin, einerseits nicht der Illusion beliebiger "Machbarkeit" und umfassender Steuerbarkeit zu unterliegen und andererseits, aufgrund der diagnostizierten Schwierigkeiten, ganz auf das politische Eingreifen zu verzichten, und der naturwüchsigen Entwicklung zu vertrauen.
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